LES CONSTRUCTIONS AUTORISÉES PAR LA LOI

LA PRÉSERVATION DES ACTIVITÉS AGRICOLES constitue un principe fondamental dans les zones à vocation agricole des POS et PLU. C'est encore plus marqué depuis la loi SRU qui édicte que « seules les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif et à l'exploitation agricole sont autorisées dans les zones agricoles délimitées par le plan local d'urbanisme ». Les règlements peuvent être plus précis et indiquer quels sont les types de constructions liées à l'exploitation autorisés dans les zones agricoles.

DE NOMBREUX CONTENTIEUX FAUTE DE PRÉCISIONS

Cependant, comme il n'existe pas de définition précise des « constructions et installations nécessaires à l'activité agricole », cela génère beaucoup de contentieux. L'autorité compétente pour instruire et délivrer les permis apprécie, au cas par cas, si la construction projetée peut être autorisée ou non. Faute de règle absolue, le principal critère est le lien direct et nécessaire avec l'exploitation.

En cas de litige, le juge se prononce en tenant compte de différents points :

- la taille de l'exploitation ;

- la nature de l'activité qui doit, bien sûr, être agricole,

- la nécessité d'habiter à proximité de l'exploitation. En aucun cas, la qualité du demandeur (propriétaire, locataire…) n'est prise en considération. C'est la présence nécessaire de l'agriculteur sur l'exploitation qui permet d'autoriser sa maison. Un propriétaire bailleur peut obtenir un permis de construire pour loger un agriculteur locataire. S'agissant de constructions neuves, les bâtiments nécessaires à l'activité agricole (hangar, étable…) et les constructions à caractère fonctionnel (silos…) ne posent pas de problème. Ceux qui sont liés à des équipements (laboratoire, point de vente…) ou destinés à l'accueil touristique doivent se situer dans le prolongement de l'activité agricole. L'aménagement des bâtiments existants et le changement de destination sont possibles (aménagement de gîtes ruraux, extension). Mais avant de lancer un projet, il faut se référer au règlement du PLU pour connaître les règles à respecter.

L'HABITATION PRINCIPALE

En général, sont admises les habitations liées à ces exploitations et destinées au logement de l'exploitant ou de ses employés, si leur présence sur place est utile au fonctionnement de l'exploitation. Ce point génère les plus gros contentieux. Car, contrairement à une idée reçue, la maison d'habitation de l'agriculteur n'est pas un droit acquis. « L'agriculteur devra prouver qu'il a besoin d'assurer une présence permanente compte tenu de la nature de son activité », souligne Elif Gören, juriste, chargée de mission en urbanisme à la chambre d'agriculture d'Ille-et-Vilaine.

La jurisprudence est abondante. Le lien est plus facilement admis pour un élevage que pour une exploitation céréalière. On comprend aisément qu'un éleveur a besoin de rester à proximité de ses animaux. Mais attention, cela ne nécessite pas forcément une construction nouvelle. Le juge a annulé un permis de construire parce que « les intéressés disposaient déjà, à proximité de leur site d'exploitation, d'un logement vaste et non vétuste qui pouvait être modernisé alors que la construction envisagée, plus éloignée, n'était pas nécessaire à la poursuite des activités ». En général, le juge interprète strictement le règlement imposé dans la zone. « Avant de lancer un projet, nous conseillons aux agriculteurs de consulter le règlement du POS ou PLU. Il peut prévoir le nombre de logements de fonction autorisé, la distance d'éloignement maximum par rapport aux bâtiments, la taille minimale d'exploitation… Si la construction est envisageable, nous incitons l'exploitant à compléter sa demande de permis de construire par tous les éléments prouvant sa nécessité : relevé MSA, déclaration aux installations classées ou autorisation, cheptel, localisation… Au préalable, il est toujours préférable de demander un certificat d'urbanisme. » Aujourd'hui, un nouveau problème se pose avec les regroupements des exploitations. En présence d'un seul site d'élevage, combien de logements permettre ? « En Ille-et-Vilaine, nous préconisons aux communes de ne permettre qu'un seul logement de fonction par site de production avec, en complément, la possibilité de prévoir un local de gardiennage d'un maximum de 30 m_ attenant au bâtiment d'exploitation. » On entend par local de gardiennage un lieu qui peut accueillir la personne de garde, pour la nuit par exemple. Il ne s'agit pas d'une habitation. Les dispositions reprises dans les règlements de PLU peuvent être différentes d'un département à l'autre. Dans les régions en déclin, la tendance sera plutôt de conserver des habitants en zone agricole.

On parle de logement de fonction, et non pas de maison d'habitation. « Il faut avoir bien à l'esprit que nous sommes dans la zone agricole, qui a pourvocation de préserver une activité économique, rappelle Elif Gören. L'objectif est d'éviter le mitage de l'espace agricole et des sièges d'exploitation par des tiers. Des outils juridiques sont mis en place pour le protéger. Il ne faudrait pas avoir l'effet inverse, les agriculteurs créant, à terme, leur propre mitage. »

Une maison est construite à un moment donné. Au fil du temps, elle est amenée à changer de propriétaire ou de locataire qui peuvent devenir des tiers vis-à-vis de l'exploitation. Qui dit tiers dit distances à respecter pour la construction de nouveaux bâtiments mais aussi pour le plan d'épandage. Les tiers peuvent également être des sources de conflits de voisinage. « Avant tout projet, il est important de bien réfléchir à l'avenir de l'exploitation : si un jeune construit sa maison sur le site, que deviendra celle des parents lorsqu'ils partiront à la retraite ? Si plusieurs associés s'établissent, que deviennent ces habitations en cas de dissolution de la société ? Les agriculteurs ont parfois une vision patrimoniale de leur bien au détriment de leur propre activité agricole. Le raisonnement est faussé. »

EN L'ABSENCE DE DOCUMENT D'URBANISME, LA CONSTRUCTIBILITÉ LIMITÉE

Pour les communes sans document, la loi a créé le régime de la constructibilité limitée, qui ne permet de construire qu'à l'intérieur des bourgs, villages et hameaux déjà constitués. Elle ne convient donc qu'aux collectivités qui ne sont pas soumises à une pression foncière significative et ne prévoient pas de croissance démographique importante. Cette règle a été mise en place pour inciter les communes à planifier leur développement en élaborant un document d'urbanisme. Aux termes de l'article L.111-1-2 du code de l'urbanisme, « les constructions, hors des parties urbanisées de la commune, sont interdites, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou l'extension des constructions existantes », ou encore « à l'exception des constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ».

Encore une fois, les termes de la loi sont suffisamment flous (« parties urbanisées ») pour que l'application de ce principe ait fait l'objet de contentieux. Le système de la carte communale limite cette difficulté, puisque l'objet même de ce document est de rendre objective la division du territoire communal en zones constructibles et en espaces naturels inconstructibles. Autrement dit, avec une carte communale, à l'exception des zones urbanisables qui sont identifiées (article L 124-2), seules sont admises l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension des constructions qui existent déjà ou qui sont nécessaires à l'exploitation agricole notamment. L'absence de document d'urbanisme rend toujours plus difficile l'implantation de constructions agricoles puisque, par principe, le territoire communal est frappé d'une interdiction de construire. Chaque dossier est vu au cas par cas.